2003年5月《世界卫生组织（WHO）烟草控制框架公约》（后简称《公约》）发布，在全球控烟史上具有划时代的意义。中国于2003年11月签署《公约》，2006年1月《公约》在中国正式生效。履约15年来，尽管我国的控烟工作取得了一些成绩，但进展依旧缓慢。2021年7月，WHO发布《全球烟草流行报告》（后简称《报告》）。《报告》参照WHO推荐的MPOWER六大项控烟策略，对全球61个高收入国家、105个中等收入国家和29个低收入国家的履约进展进行了评价。每项策略的执行水平被分为四个等级，从I（执行最好）至IV（执行最差）（详见表1）。本文将结合《报告》中对中国履约情况的评价，概述中国的控烟现状和存在的问题。

一、我国控烟履约现状与问题

1.监测烟草使用与预防政策（Monitor，我国评级为I）

在《报告》中，WHO专门用一个版面来介绍中国的烟草监测工作，肯定了中国在这项工作中取得的成绩。1984年至今，我国开展过6次具有全国代表性的成人烟草调查（1984、1996、2002、2010、2015和2018）和3次青少年烟草调查（1999、2004、2013）。这些调查结果为我国控烟政策的制定和调整提供了重要的数据支撑。

2.保护人们免遭烟草烟雾的危害（Protect，我国评级为IV）

按《公约》要求，我国应在2011年前实现公共交通工具、室内工作场所、室内公共场所和其他公共场所的全面禁烟。然而，我国目前只实现了公共交通工具上的全面禁烟。尽管北京、上海、河南、深圳、西安等20多个省市实现全面无烟立法，但是单单靠地方立法是远远不够的。

2010年，我国居民的二手烟暴露率为72.4%，2018年仅降低到68.1%。截至2021年12月，全国仅14%的人口（约1.98亿人）获得无烟立法的保护。《健康中国行动（2019-2030年）》就实施控烟行动制定的目标为：到2022年全面无烟法规保护的人口比例达到30%，2030年达到80%以上。目前的进展距离这一目标仍有较大差距。

3.提供戒烟帮助（Offer，我国评级为II）

2015年以来，我国积极推进戒烟服务，包括每年举办戒烟能力培训班，推广简短戒烟服务，规范戒烟门诊服务，并支持全国31个省、自治区和直辖市建立“12320”戒烟咨询热线。

然而，2018年的调查显示，我国烟民对这些戒烟帮助的使用率非常低，在尝试戒烟的人群中仅3.2%拨打过戒烟热线，4.6%在戒烟时使用戒烟药物或者去过戒烟门诊治疗。由于戒烟药物尚未纳入我国的基本医疗保险体系，这很大程度影响了戒烟门诊药物使用率和配备率。

4.警示烟草危害（Warn，我国评级分别为I和III）

该项策略中包括两部分内容。一是利用大众媒体开展控烟宣传教育活动，我国的评级为I。然而，这类宣传活动一般内容较为单调，形式缺乏吸引力。2018年公众中知道吸烟可以导致中风、心脏病和肺癌的比例仅为36.4%。农村地区对吸烟危害健康的认识尤为薄弱。

二是烟盒上的健康警示，我国的评级仅为III。我国理应在2009年前按《公约》要求履行承诺。但是直到2017年，由国家烟草专卖局、国家质量监督检验检疫总局印发的《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》中针对健康警示的大小、位置、警语内容等方面的规定与《公约》及其实施准则的要求依然相差甚远。中国烟盒坚持“美丽大方”，不愿意使用全色图片进行健康警示并描述烟草的具体健康危害。2021年，加拿大癌症协会对206个国家/地区卷烟包装的健康警示进行总结和排名，结果显示，全球已有134个国家/地区实现了图片健康警示，而我国排在第136名。

5.禁止烟草广告、促销和赞助（Enforce，我国评级为II）

2015年修订的《中华人民共和国广告法》禁止在大众传播媒介或公共场所、公共交通工具和户外发布烟草广告，也禁止通过其他商品的广告或公益广告变相发布烟草广告的行为。但是由于没有针对公共场所给出明确的定义，这个纰漏给烟草公司提供了潜在的便利。2016年颁布实施的《中华人民共和国慈善法》和《互联网广告管理暂行办法》禁止利用慈善捐赠和互联网宣传推广烟草制品，但没有明确禁止烟草公司以其他形式赞助慈善活动（如助学）或通过其他筹款活动进行捐赠。对烟草广告、促销和赞助的部分禁止使得收效甚微，因为烟草行业可以轻易地将资源转到禁令未覆盖的渠道。

目前，终端烟草销售点和新媒体仍有大量的烟草广告和促销活动。2018年的调查数据显示，相比2010年，公众在电视、广告牌、海报、报纸或杂志等传统媒体上看到烟草广告的比例下降明显，但在烟草销售点、互联网上看到烟草广告的比例有所增加；约2/3的人在影视剧中看到过吸烟镜头。另外，2018年还监测到133个专门发布烟草广告的微信公众号。

6.提高烟税（Raise，我国评级为II）

提高烟草制品的税收和价格是公认的最有效的控烟策略之一，对降低青少年和低收入人群的吸烟率尤为有效。《公约》及其第六条实施准则指出，根据物价指数和收入情况征收从量税要比征收从价税更为有效。自2006年《公约》生效后，我国共进行过两次卷烟加税。2009年的税改方案是在生产环节提高从价税税率，并在批发环节加征从价税。这次调整虽然增加了政府税收，但是国家烟草专卖局通过降低批发利润率等措施使税价脱钩，烟草零售价格并未发生变化，卷烟销售量也没有受到明显影响。2015年我国再次对卷烟加税，提高批发环节的从价税税率，并加征从量税。这次调整使得卷烟的零售价格小幅上涨了7%-10%，卷烟销售量实现首次下降，但2017年即实现止跌反升。

《公约》建议国家最畅销品牌卷烟的总税费占零售价的比重应≥75%，而我国目前该比重为54.5%。另外，《报告》显示，自2010年以来中国卷烟的可支付性更高了；换言之，提高烟税的力度抵不过居民收入和购买力的增长，烟草价格反而更“便宜”了。2018年的调查显示，有半数吸烟者每包（20支）卷烟的花费不超过9.9元，与2015年相比未发生变化。

二、挑战与建议

履约15年来，我国的控烟工作取得一定进展，但是距离《公约》要求仍存在很大待努力的空间。其根本原因在于来自烟草业的重重阻挠以及政府对烟草经济的暧昧态度。在我国，烟草业为国有行业。国家烟草专卖局与中国烟草总公司为政企合一、监管和经营合一的政府机构。直至目前，国家烟草专卖局/中国烟草总公司仍为“烟草控制框架公约履约工作部际协调领导小组”（后简称“领导小组”）的成员单位。烟草业以政府机构的身份来控烟，极大地干扰了有效控烟政策和措施的制定和施行；例如，烟盒健康警示工作进展缓慢，弱化烟税政策对烟草销售的影响等。在我国经济增长放缓的大背景下，考虑到烟草业对政府税收的贡献，部分地方政府可能更加缺乏控烟的决心。

2018年，我国15岁及以上人群的吸烟率为26.6%，相比2010年基本没有变化。《“健康中国2030”规划纲要》中制定目标：到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%。如果不能及时有效地克服烟草业对控烟工作的阻碍，《纲要》目标将流于空谈。将国家烟草专卖局/中国烟草总公司移出领导小组将是巨大结构性改变的第一步。此外，提出以下建议：1）尽快出台国家级100%全面无烟立法，不留任何例外和漏洞；2）将戒烟服务纳入国家基本医疗卫生服务，提升戒烟服务可及性；3）在烟盒包装上印制图形健康警示；4）加强互联网和烟草零售店的烟草广告监管，禁止烟草促销行为，严格管制影视剧中的吸烟镜头；5）采取更强有力的价格和税收措施，以从量税为主，考虑通货膨胀因素定期增税。

总之，履约进程要想突破桎梏，必须从源头发力。《“健康中国2030”规划纲要》中明确指出，要把人民健康放在优先发展的战略地位，把健康融入所有政策。健康中国战略的核心思想不应只停留在口号上，切实履行《公约》是最好的行动。

说明：本篇英文译本版权为 China CDC Weekly 所有，如需转载请注明出处；如需引用，建议引用格式为：Dong Sun, Yuanjie Pang, Jun Lyu, Liming Li. Current Progress and Challenges to Tobacco Control in China[J]. China CDC Weekly, 2022, 4(6): 101-105. doi:10.46234/ccdcw2022.020

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表1. 《报告》对MPOWER策略执行情况的分级标准

及全球达到I级标准的国家数量